《湖北省預(yù)拌混凝土管理暫行辦法》解讀

推進(jìn)湖北預(yù)拌混凝土行業(yè)綠色生產(chǎn)及企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、規(guī)范行業(yè)行為
——《湖北省預(yù)拌混凝土管理暫行辦法》解讀

為推進(jìn)全省預(yù)拌混凝土行業(yè)的綠色發(fā)展，切實(shí)解決存在的問題，確保混凝土工程質(zhì)量安全，由湖北省散裝水泥辦公室（以下簡稱：省辦）組織起草的《湖北省預(yù)拌混凝土管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）已由湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2018年9月12日正式發(fā)布實(shí)施。該《辦法》的起草及公布，緊扣習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，遵循行業(yè)發(fā)展規(guī)律，呼應(yīng)行業(yè)期盼，《辦法》的實(shí)施將會給今后預(yù)拌混凝土行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生積極和深刻的影響。
一、緊扣新形勢，掌握新業(yè)態(tài)，解決真問題
我省預(yù)拌混凝土企業(yè)工廠化新業(yè)態(tài)起源于上世紀(jì)90年代末。當(dāng)時，只有重大建設(shè)工程才集中使用預(yù)拌混凝土，預(yù)拌混凝土的攪拌站也只有23家，都集中在武漢市。隨著我國工程建設(shè)的快速發(fā)展，特別是在2005年，國務(wù)院（國辦發(fā)〔2005〕33號）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)墻體材料革新和推廣節(jié)能建筑的通知》及建設(shè)部（第143號令）《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》對全國民用建筑節(jié)能管理提出了明確要求。為此，我省相繼出臺了《湖北省建設(shè)廳、公安廳、交通廳、商務(wù)廳關(guān)于進(jìn)一步做好在城市城區(qū)禁止現(xiàn)場攪拌混凝土工作的通知》和湖北省人民政府令第281號《湖北省建筑節(jié)能管理辦法》。明確規(guī)定：“在全省縣級市以上的市州城區(qū)和各縣的縣城城區(qū)內(nèi)，分步實(shí)施禁止現(xiàn)場攪拌混凝土作業(yè)的規(guī)定：武漢市城區(qū)禁止現(xiàn)場攪拌混凝土。其他省轄市（州）、直管市自2005年12月31日起，禁止現(xiàn)場攪拌混凝土。縣級市城區(qū)及縣城城區(qū)自2008年12月31日起，禁止現(xiàn)場攪拌混凝土?！边@一規(guī)定促進(jìn)了我省預(yù)拌混凝土企業(yè)的蓬勃發(fā)展。我省預(yù)拌混凝土企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r：從2005年僅有23家（都分布在武漢市）至2007年發(fā)展到了93家，分布在部分地級市；從2008年至2012年發(fā)展到275家，分布在各地市（州）及部分縣市；從2013年至2017年快速發(fā)展到610多家，遍布全省各地市（州）、縣市（區(qū)）及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（神農(nóng)架林區(qū)除外）。我省預(yù)拌混凝土的發(fā)展，是建筑領(lǐng)域依靠自主創(chuàng)新，推進(jìn)專業(yè)化綠色生產(chǎn)和綠色施工的重要舉措，對提高建筑工程質(zhì)量、推廣散裝水泥應(yīng)用、降低原材料損耗、加快施工速度、提高生產(chǎn)效率和改善施工環(huán)境等起到了積極促進(jìn)作用，改變了施工現(xiàn)場攪拌臟、亂、差及污染環(huán)境的問題，使施工現(xiàn)場的落后粗放型作業(yè)方式向集約型專業(yè)化和現(xiàn)代化方式轉(zhuǎn)變，使散裝水泥應(yīng)用得到快速發(fā)展。
但是，隨著預(yù)拌混凝土的快速發(fā)展，加之企業(yè)投資多元化，行業(yè)專業(yè)技術(shù)管理人才的缺乏，造成了企業(yè)良莠不齊。從2017年5月24日晚，湖北電視臺《黨風(fēng)政風(fēng)前哨》欄目以《黑混凝土企業(yè)何以能混跡建筑市場》為題，曝光麻城市承瑞科技有限公司無資質(zhì)及掛靠企業(yè)非法生產(chǎn)經(jīng)營混凝土的事件，以及全省預(yù)拌混凝土生產(chǎn)使用質(zhì)量專項(xiàng)治理督查情況通報來看。目前，全省預(yù)拌混凝土存在的主要問題：一是主管部門職責(zé)分工不清晰；二是企業(yè)無資質(zhì)生產(chǎn)銷售及以其他企業(yè)名義生產(chǎn)銷售預(yù)拌混凝土；三是預(yù)拌混凝土生產(chǎn)和使用的質(zhì)量安全控制把關(guān)不嚴(yán)，以及供方與需方對預(yù)拌混凝土質(zhì)量安全的責(zé)任界限不清；四是部分預(yù)拌混凝土企業(yè)綠色生產(chǎn)不達(dá)標(biāo)；五是預(yù)拌混凝土市場行為競爭不規(guī)范。綜上所述，要面對必須回答的問題。一是如何確?；炷辽a(chǎn)和使用的質(zhì)量安全？二是如何加快推進(jìn)預(yù)拌企業(yè)綠色生產(chǎn)？三是如何確保預(yù)拌混凝土市場行為規(guī)范及參建各方履行主體職責(zé)？
為進(jìn)一步落實(shí)省紀(jì)律檢查委員會（鄂紀(jì)風(fēng)〔2017〕14號）函的要求，建立全省預(yù)拌混凝土管理長效機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)拌混凝土的監(jiān)督管理，規(guī)范預(yù)拌混凝土市場行為，確?；炷凉こ藤|(zhì)量安全，推進(jìn)我省預(yù)拌混凝土企業(yè)綠色生產(chǎn)、轉(zhuǎn)型升級以及可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)省住建廳決定由省辦組織起草了本《辦法》。
二、充分調(diào)研行業(yè)現(xiàn)狀，組織各方面專家審慎起草論證
省辦組織了我省預(yù)拌混凝土骨干企業(yè)、施工企業(yè)、質(zhì)量檢測本行業(yè)專家和大學(xué)教授、法律顧問22名，成立了《辦法》調(diào)研和起草小組，經(jīng)過多次的調(diào)研，先后梳理了我省預(yù)拌混凝土生產(chǎn)、使用等突出問題，起草完成了《辦法》初稿。該《辦法》在起草過程中，貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以及相關(guān)的法律、法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，充分結(jié)合我省預(yù)拌混凝土的實(shí)際情況，堅(jiān)持問題和綠色發(fā)展導(dǎo)向；《辦法》初稿起草完成后，組織召開了多次《辦法》討論修改專題會議，多次征求各地主管部門、中央在省企業(yè)、省內(nèi)企業(yè)、省有關(guān)主管部門的修改意見，經(jīng)多次反復(fù)修改完善后，形成了《辦法》（送審稿）。依據(jù)《湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳規(guī)范性文件制定和備案審查工作規(guī)程》（鄂建〔2010〕102號），對《辦法》的合法性、公平性及廉潔性等進(jìn)行了審慎的評估。
三、《辦法》的起草依據(jù)
本《辦法》起草主要依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，它在總結(jié)了行業(yè)發(fā)展過程中合理的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的基礎(chǔ)上，并以《建筑法》法律體系為依托，將散見于行業(yè)內(nèi)的各類標(biāo)準(zhǔn)歸納為《辦法》的具體規(guī)定。其主要法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)為：
（一）相關(guān)法律。《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》、《中華人民共和國反壟斷法》等。
（二）相關(guān)規(guī)章?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《預(yù)拌混凝土綠色生產(chǎn)評價標(biāo)識管理辦法（試行）》、《湖北省建筑市場管理?xiàng)l例》、《湖北省民用建筑節(jié)能條例》等。
（三）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)?！额A(yù)拌混凝土》（GB/T 14902）、《質(zhì)量管理體系要求》（GB/T 19001）、《建筑施工機(jī)械與設(shè)備混凝土攪拌站（樓）》（GB/T 10171）、《混凝土攪拌機(jī)》（GB/T 9142）、《混凝土強(qiáng)度檢驗(yàn)評定標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50107）、《混凝土質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB50164）、《混凝土結(jié)構(gòu)工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》（GB50204）、《普通混凝土配合比設(shè)計(jì)規(guī)程》（JGJ55）、《混凝土攪拌運(yùn)輸車》（JG/T 5094）、《預(yù)拌混凝土綠色生產(chǎn)及管理技術(shù)規(guī)程》（JGJ/T 328）等。
四、《辦法》的主要內(nèi)容
《辦法》全文共七章四十三條，分為總則、企業(yè)資質(zhì)管理、質(zhì)量安全管理（分三節(jié)）、綠色生產(chǎn)管理、市場行為管理、罰則及附則等內(nèi)容?！掇k法》明確了我省預(yù)拌混凝土管理工作的適用范圍、各責(zé)任主體的職責(zé)以及管理機(jī)制等。主要內(nèi)容：
（一）總則：概述了本《辦法》的目的、適用范圍和定義；明確了各級主管部門的監(jiān)督職責(zé)范圍，鼓勵全省預(yù)拌混凝土企業(yè)建立并完善質(zhì)量管理體系以及綠色生產(chǎn)的信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)控制系統(tǒng)并接受行政主管部門的監(jiān)督管理，鼓勵并支持預(yù)拌混凝土行業(yè)協(xié)會推進(jìn)行業(yè)誠信建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)綠色生產(chǎn)發(fā)展；
（二）企業(yè)資質(zhì)管理：依據(jù)住建部《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》的要求，提出了預(yù)拌混凝土企業(yè)資質(zhì)證書以及取得資質(zhì)的審批條件，對分站資質(zhì)以及企業(yè)實(shí)驗(yàn)室的基本條件進(jìn)行了規(guī)定，提出了預(yù)拌混凝土企業(yè)設(shè)立應(yīng)符合當(dāng)?shù)鼐G色發(fā)展布局規(guī)劃的要求；
（三）質(zhì)量安全管理：依據(jù)《質(zhì)量管理體系要求》（GB/T19001）及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，對預(yù)拌混凝土企業(yè)質(zhì)量管理體系和安全管理體系進(jìn)行了明確規(guī)定，對拌合物混凝土的生產(chǎn)、交貨、使用和監(jiān)理的職責(zé)進(jìn)行了明確和定位，對預(yù)拌混凝土企業(yè)生產(chǎn)的原料進(jìn)廠、儲存、計(jì)量設(shè)備、生產(chǎn)設(shè)備、質(zhì)量控制、出廠檢驗(yàn)、運(yùn)輸管理等以及施工現(xiàn)場的交貨檢驗(yàn)、質(zhì)量驗(yàn)收、旁站監(jiān)理、強(qiáng)度評定提出了明確要求；
（四）綠色生產(chǎn)管理：依據(jù)《預(yù)拌混凝土綠色生產(chǎn)及管理技術(shù)規(guī)程》（JGJ／T 328）的要求，對預(yù)拌混凝土企業(yè)的綠色生產(chǎn)廠址選擇、廠區(qū)規(guī)劃、生產(chǎn)設(shè)備、封閉式廠房、信息化管理、綠色生產(chǎn)評價等都作了相關(guān)規(guī)定，鼓勵并支持預(yù)拌混凝土企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)綠色建筑發(fā)展；
（五）市場行為管理：依據(jù)《湖北省建筑市場管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，對預(yù)拌混凝土活動的市場行為進(jìn)行規(guī)范，對預(yù)防發(fā)生的市場行為問題進(jìn)行了規(guī)定。如依法經(jīng)營、執(zhí)法檢查、人員管理、合同文本，禁止行為、誠信建設(shè)等進(jìn)行了規(guī)定；
（六）罰則：依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》及《湖北省建筑市場管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，對生產(chǎn)企業(yè)違反相關(guān)法律法規(guī)的問責(zé)，對使用單位違反相關(guān)法律法規(guī)的問責(zé)，對監(jiān)理單位違反相關(guān)法律法規(guī)的問責(zé)，對主管部門違反相關(guān)法律法規(guī)的問責(zé)，都進(jìn)行了規(guī)定；
（七）附則：主要是對《辦法》的補(bǔ)充說明，明確各地可制定相應(yīng)管理文件，規(guī)定了發(fā)布之日起施行，統(tǒng)一了要求。
五、《辦法》起草公布的局限及今后的工作方向
國家自2005年12月31日起禁止城區(qū)現(xiàn)場攪拌混凝土，由此帶來的新興預(yù)拌混凝土企業(yè)（行業(yè)）至今已有十多年的發(fā)展了，行業(yè)發(fā)展已成為建筑業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的重要環(huán)節(jié)和組成部分。從現(xiàn)有管理職責(zé)看，該行業(yè)的日常管理屬國家商務(wù)部，混凝土企業(yè)的資質(zhì)發(fā)放在國家住建部，該行業(yè)的職責(zé)范圍又涉及規(guī)劃、環(huán)保、工信、交通、公安等多部門，國家目前尚無統(tǒng)一的法律法規(guī)的管理規(guī)定。本《辦法》的起草公布過程中，由于立法層級所限，針對解決實(shí)際問題卻也感到法規(guī)依據(jù)不充分，管理口徑不統(tǒng)一等問題。這也將是我們今后工作努力的方向即：力促省級條例或規(guī)章的公布，以進(jìn)一步完善行業(yè)治理體系。