施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的關(guān)注點(diǎn)

我國(guó)目前人均基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求在今后一段時(shí)期內(nèi)將持續(xù)增加，單靠政府財(cái)政已經(jīng)不能滿足日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資需要。目前我國(guó)正大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，建筑施工企業(yè)應(yīng)結(jié)合當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境及國(guó)家產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，順應(yīng)市場(chǎng)潮流，參與到PPP項(xiàng)目中。

　　 根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)可以看出，在公共服務(wù)領(lǐng)域，主要包括能源、交通運(yùn)輸?shù)?9個(gè)行業(yè)，將會(huì)創(chuàng)造巨大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。對(duì)于建筑施工企業(yè)而言，面對(duì)如今建筑市場(chǎng)行情的低迷，積極參與PPP項(xiàng)目，是企業(yè)生存發(fā)展的必然選擇。

一建筑施工企業(yè)的核心關(guān)注點(diǎn)

　　 在政府與社會(huì)資本合作中，建筑施工企業(yè)作為社會(huì)資本方的核心關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該是風(fēng)險(xiǎn)、收益、成本三個(gè)方面。

　　 (一)風(fēng)險(xiǎn)。

　　 (1)法律體系風(fēng)險(xiǎn)。目前財(cái)政部與發(fā)改委接連發(fā)文，指導(dǎo)PPP的發(fā)展，發(fā)改委正推動(dòng)“ 特許經(jīng)營(yíng)”立法，財(cái)政部也提出要對(duì)“  政府與社會(huì)資本合作”立法，但是各部委的文件中并沒(méi)有明確PPP與特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)別。

　　 (2)政治影響風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)镻PP項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，通常與老百姓的生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，  可能會(huì)因原材料、年平均工資、CPI等各種因素導(dǎo)致變動(dòng)，導(dǎo)致使用者的價(jià)格變化， 遭到公眾的反對(duì)。

　　 以供水項(xiàng)目為例，政府與項(xiàng)目公司簽訂了PPP項(xiàng)目協(xié)議，協(xié)議中明確了自來(lái)水水價(jià)的調(diào)價(jià)機(jī)制，如原水水價(jià)、電價(jià)、年平均工資等綜合成本變動(dòng)幅度超過(guò)一定百分比時(shí)，調(diào)價(jià)機(jī)制觸發(fā)。根據(jù)發(fā)改委2008年制定的《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格和自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行定價(jià)聽(tīng)證。但當(dāng)項(xiàng)目公司試圖通過(guò)自來(lái)水公司對(duì)使用者提高水價(jià)時(shí)，卻可能在聽(tīng)證會(huì)上遭到公眾的反對(duì)。政府通常為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)價(jià)格變動(dòng)也因此拒絕。這對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)有非常大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 (3)政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)主要指的是，在簽署P P P  項(xiàng)目協(xié)議時(shí)，政府方由于資金缺乏或者項(xiàng)目緊急等原因，對(duì)社會(huì)資本提供種種優(yōu)惠政策，但是在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中卻出現(xiàn)政府不按照合同履約、承諾不兌現(xiàn)、不配合項(xiàng)目公司辦理項(xiàng)目審批手續(xù)等問(wèn)題。

　　 建筑施工企業(yè)在考察項(xiàng)目的時(shí)候，應(yīng)關(guān)注地方政府的誠(chéng)信情況，過(guò)去是否出現(xiàn)過(guò)合同不履約的狀況，降低風(fēng)險(xiǎn)成本。同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目是否獲得上級(jí)政府的關(guān)注，是否為國(guó)家級(jí)或省級(jí)的試點(diǎn)項(xiàng)目，還可以聯(lián)合別的社會(huì)資本一起投標(biāo)，分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)成本。

　　 目前國(guó)務(wù)院已決定派出9個(gè)督查組赴18個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展實(shí)地督查，組織開(kāi)展第三方評(píng)估和專題調(diào)研，其中第八個(gè)專項(xiàng)督查重點(diǎn)是大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。重點(diǎn)督查PPP模式是否存在政策不完善、機(jī)制不科學(xué)、承諾不兌現(xiàn)等問(wèn)題。此舉肯定會(huì)對(duì)地方政府有一定的壓力，但是對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是利好消息。

　　 (二)收益

　　 (1)定價(jià)機(jī)制

　　 我國(guó)市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格主要是政府定價(jià)，考慮居民的接受能力所制定的，均需政府對(duì)其進(jìn)行大量補(bǔ)貼，給政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在采用PPP模式，就使用者付費(fèi)模式而言，應(yīng)充分考慮如下幾個(gè)因素：

　　 ① 需求的價(jià)格彈性。是指需求量對(duì)價(jià)格變動(dòng)的敏感程度，即使用者對(duì)于價(jià)格的容忍程度。收費(fèi)價(jià)格上漲到一定程度后， 可能會(huì)導(dǎo)致使用量的下降;

　　 ② 項(xiàng)目公司的目標(biāo)，即在綜合考慮項(xiàng)目的實(shí)施成本、項(xiàng)目合作期限、預(yù)期使用量等因素的情況下，收費(fèi)定價(jià)能否使項(xiàng)目公司獲得合理的收益;

　　 ③ 項(xiàng)目本身的目標(biāo)，即能否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益;

　　 ④ 參考當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平，判斷定價(jià)是否超出使用者可承受的合理范圍。

　　 通過(guò)多方面考慮各種因素，制定一個(gè)合理的價(jià)格，既不讓項(xiàng)目公司得到超額利潤(rùn)， 也不讓項(xiàng)目公司承擔(dān)虧損。

　　 建筑施工企業(yè)在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)分析的時(shí)候，應(yīng)該詳盡了解項(xiàng)目的資料，通過(guò)政府設(shè)立的資料庫(kù)、現(xiàn)場(chǎng)勘查等多方面收集數(shù)據(jù)，立足于建筑施工企業(yè)自身的管理水平、融資水平等，結(jié)合市場(chǎng)環(huán)境及國(guó)家產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，測(cè)算合理的建設(shè)成本、經(jīng)營(yíng)成本，  再進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價(jià)。若建筑施工企業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算把握不透，可以通過(guò)聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，來(lái)提供決策幫助，  判斷項(xiàng)目是否盈利同時(shí)協(xié)助建筑施工企業(yè)測(cè)算一個(gè)合理的報(bào)價(jià)。目前PPP項(xiàng)目中，  多為政府方聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)，其實(shí)作為社會(huì)資本方更需要有一個(gè)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)。

　　 (2)調(diào)價(jià)機(jī)制

　　 PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期一般都長(zhǎng)達(dá)10年至30年，在此期間，市場(chǎng)環(huán)境的波動(dòng)會(huì)對(duì)直接引起項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的變化，進(jìn)而影響項(xiàng)目公司的收益情況。以政府付費(fèi)模式舉例，常見(jiàn)的調(diào)價(jià)機(jī)制包括：

　　 ①  公式調(diào)整機(jī)制。通過(guò)設(shè)定價(jià)格調(diào)整公式來(lái)建立政府付費(fèi)價(jià)格與某些特定系數(shù)之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，以反映成本變動(dòng)等因素對(duì)項(xiàng)目?jī)r(jià)格的影響，當(dāng)特定系數(shù)變動(dòng)導(dǎo)致根據(jù)價(jià)格調(diào)整公式測(cè)算的結(jié)果達(dá)到約定的調(diào)價(jià)條件時(shí)，將觸發(fā)調(diào)價(jià)程序，按約定的幅度自動(dòng)調(diào)整定價(jià)。常見(jiàn)的調(diào)價(jià)系數(shù)包括：  消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)、生產(chǎn)者物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)指數(shù)、利率變動(dòng)、匯率變動(dòng)等。調(diào)價(jià)系數(shù)的選擇需要根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)分配方案確定，并應(yīng)綜合考慮該系數(shù)能否反映成本變化的真實(shí)情況并且具有可操作性等。

　　 ② 基準(zhǔn)比價(jià)機(jī)制。定期將項(xiàng)目公司提供服務(wù)的定價(jià)與同類服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行對(duì)比，如發(fā)現(xiàn)差異，則項(xiàng)目公司與政府可以協(xié)商對(duì)政府付費(fèi)進(jìn)行調(diào)價(jià)。

　　 ③  市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制。在PPP項(xiàng)目合同約定的某一特定時(shí)間，對(duì)項(xiàng)目中某項(xiàng)特定服務(wù)在市場(chǎng)范圍內(nèi)重新進(jìn)行采購(gòu)，以更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序，政府和項(xiàng)目公司將可能會(huì)協(xié)商更換此部分服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商或調(diào)整政府付費(fèi)等

　　 建筑施工企業(yè)應(yīng)對(duì)政府提出的調(diào)價(jià)機(jī)制進(jìn)行細(xì)致的研究測(cè)算，分析其是否合理。若等到簽訂PPP項(xiàng)目協(xié)議后，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中才發(fā)現(xiàn)調(diào)價(jià)機(jī)制不合理，再調(diào)整調(diào)價(jià)機(jī)制幾乎不可能，很有可能項(xiàng)目公司自行承擔(dān)其決策失誤造成的虧損。

　　 (三)成本

　　 成本是建設(shè)施工企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)的因素， 只有通過(guò)降低企業(yè)的建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本、管理成本、融資成本，才能在PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中中標(biāo)。

　　 建筑施工企業(yè)可以從四個(gè)方面降低建設(shè)成本：一是強(qiáng)抓材料管理和使用。做好材料采購(gòu)前的基礎(chǔ)工作，在施工過(guò)程中加強(qiáng)材料量的管理;二是科學(xué)合理的選用機(jī)械設(shè)備。提高現(xiàn)場(chǎng)機(jī)械的利用率，減少機(jī)械費(fèi)成本;三是加強(qiáng)人工費(fèi)管理，降低人工消耗。在施工過(guò)程中，嚴(yán)格控制定員，勞動(dòng)定額，出勤率，加班加點(diǎn)等問(wèn)題;四是分析總結(jié)，反饋考核。工程竣工決算后，對(duì)項(xiàng)目的結(jié)算資料及成本資料進(jìn)行審核。

　　 大多數(shù)建筑施工企業(yè)只有工程施工經(jīng)驗(yàn)，并沒(méi)有PPP  項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目中非常關(guān)鍵的運(yùn)營(yíng)管理并不擅長(zhǎng)。建筑施工企業(yè)可以采用兩種方式來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題：一是通過(guò)社會(huì)招聘獲得專業(yè)的運(yùn)營(yíng)人才，組建運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì);二是聯(lián)合其他社會(huì)資本，與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)組成聯(lián)合體投標(biāo)。聯(lián)合體投標(biāo)分工協(xié)作，既能增強(qiáng)投標(biāo)實(shí)力，也能分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、相互督促，提高運(yùn)作效率，聯(lián)合體投標(biāo)有效地滿足了PPP項(xiàng)目對(duì)于建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的需求，應(yīng)是PPP項(xiàng)目投標(biāo)的首選方式。

　　 PPP項(xiàng)目融資模式主要可分為股權(quán)融資和債權(quán)融資?，F(xiàn)多以債權(quán)融資為主，融資方式比較單一。建筑施工企業(yè)應(yīng)擴(kuò)展自身的融資渠道，可以采用與金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體的方式，使金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的股權(quán)投資，為項(xiàng)目帶來(lái)充足的資金與較低的融資成本。

二PPP 項(xiàng)目的招標(biāo)方式

　　 根據(jù)財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》中的規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。建筑施工企業(yè)主要關(guān)注的應(yīng)該是公開(kāi)招標(biāo)的方式，主要有如下兩個(gè)原因：

　　 一是根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進(jìn)行招標(biāo)。所以當(dāng)  PPP項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，若建筑施工企業(yè)或由建筑施工企業(yè)組成的聯(lián)合體中標(biāo)，在其施工資質(zhì)等級(jí)承包范圍內(nèi)，對(duì)施工可以不再進(jìn)行招標(biāo)，建筑施工企業(yè)方可自行建設(shè)，獲取工程利潤(rùn)。

　　 二是根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十條，招標(biāo)分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。若采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或單一來(lái)源采購(gòu)等采購(gòu)方式，不適用于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條所述條款。而且根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十四條，與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人，不得參加投標(biāo)。單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)。即，若項(xiàng)目不采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，建筑施工企業(yè)或由建筑施工企業(yè)組成的聯(lián)合體在中標(biāo)后，反而沒(méi)辦法介入項(xiàng)目的施工之中，無(wú)法獲取工程利潤(rùn)，這對(duì)本身具有施工管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)是非?？上У摹?/p>

三PPP項(xiàng)目的退出機(jī)制

　　 對(duì)社會(huì)資本而言，希望通過(guò)轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的部分或全部的項(xiàng)目公司股權(quán)的方式，來(lái)吸引新的投資者或?qū)崿F(xiàn)退出。擁有自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利，有利于增加資本靈活性和融資吸引力，進(jìn)而有利于社會(huì)資本更便利地實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值。因此，社會(huì)資本當(dāng)然不希望其自由轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利受到限制。

　　 但是政府方為了確保在社會(huì)資本履行完其全部出資義務(wù)之前不會(huì)輕易退出項(xiàng)目，在PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)直接規(guī)定，  在一定期間內(nèi)，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司及其母公司不得發(fā)生任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更的情形。通常至少包括從項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始一直到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)日后的一定期限。

　　 目前財(cái)政部、發(fā)改委、國(guó)務(wù)院接連發(fā)文要求設(shè)置合理的退出機(jī)制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))的要求，  “ 政府要與投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行”。

　　 《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》( 發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))要求，“  依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道”。

　　 《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào)) 的要求，“  鑒于PPP項(xiàng)目的生命周期通常較長(zhǎng)，在合同訂立時(shí)既要充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對(duì)穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置一些關(guān)于期限變更(展期和提前終止)、內(nèi)容變更(產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價(jià)格調(diào)整等)、主體變更(合同轉(zhuǎn)讓)的靈活調(diào)整機(jī)制，為未來(lái)可能長(zhǎng)達(dá)20-30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間”。

　　 建筑施工企業(yè)應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)的律師事務(wù)所，就PPP項(xiàng)目協(xié)議中的條款提供法律咨詢服務(wù)。在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上與政府訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)，設(shè)置合理的退出機(jī)制。

四項(xiàng)目是否通過(guò)財(cái)政承受能力論證、錄入信息平臺(tái)

　　 建筑施工企業(yè)應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目是否通過(guò)財(cái)政承受能力論證，是否錄入了PPP綜合信息平臺(tái)以及政府是否承諾將其付費(fèi)義務(wù)納入中期財(cái)政規(guī)劃。

　　 根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引的通知》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))的規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%  。財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為“ 通過(guò)論證”和“ 未通過(guò)論證”?！? 通過(guò)論證”的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門才會(huì)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。若項(xiàng)目未通過(guò)財(cái)政承受能力論證，則不宜采用 PPP模式，  項(xiàng)目公司的補(bǔ)貼收入也無(wú)法得到保障。

　　 建筑施工企業(yè)在項(xiàng)目考察時(shí)，應(yīng)查詢?cè)擁?xiàng)目是否已經(jīng)納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》(財(cái)金〔2015〕166號(hào))的規(guī)定，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。所以項(xiàng)目是否已經(jīng)納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)對(duì)于建筑施工企業(yè)非常重要。

　　 綜上所述，PPP項(xiàng)目對(duì)建筑施工企業(yè)不僅是一個(gè)機(jī)遇，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。建筑施工企業(yè)應(yīng)考慮項(xiàng)目全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)防范，  依靠專業(yè)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，做出正確的決策。